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依法開展生態環境損害賠償審判工作 以最嚴密法治保護生態環境
  • 來源:人民法院報
  • 發布時間:2019-06-27 10:18:34

依法開展生態環境損害賠償審判工作 以最嚴密法治保護生態環境

最高人民法院黨組副書記、副院長 江必新

  2019年6月5日,最高人民法院發布了法釋〔2019〕8號《最高人民法院關于審理生態環境損害賠償案件的若干規定(試行)》(以下簡稱《若干規定》)。《若干規定》是最高人民法院貫徹習近平新時代中國特色社會主義思想和黨的十九大精神,在習近平生態文明思想指導下完善生態環境損害賠償法律制度體系,推進生態環境損害賠償制度改革的一部重要司法解釋,對加強國家利益、社會公共利益和人民群眾環境權益司法保護力度,推進法治政府建設、提升國家環境治理體系和治理能力現代化水平具有重要而深遠的意義。

  一、深刻認識《若干規定》出臺的意義

  各級人民法院要深刻認識《若干規定》出臺的意義,統一思想認識,牢記職責使命,勇擔改革重任,以高度的政治責任心和使命感,采取扎實有效的措施,依法開展生態環境損害賠償審判工作,確保生態環境損害賠償制度改革有效推進。

  (一)《若干規定》是落實中央改革重大部署、完善生態環境損害賠償制度的司法規范

  習近平總書記指出:“只有實行最嚴格的制度、最嚴密的法治,才能為生態文明建設提供可靠保障。”生態環境損害賠償制度是生態文明制度體系的重要組成部分。黨中央、國務院高度重視生態環境損害賠償工作,黨的十八屆三中全會明確提出,對造成生態環境損害的責任者嚴格實行賠償制度。2015年中央先后通過《關于加快推進生態文明建設的意見》《生態文明體制改革總體方案》,明確提出要嚴格實行生態環境損害賠償制度。2015年12月,中共中央辦公廳、國務院辦公廳發布《生態環境損害賠償制度改革試點方案》,以探索建立生態環境損害的修復和賠償制度為目標,在吉林等7個省市部署開展改革試點。2017年12月,中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《生態環境損害賠償制度改革方案》(以下簡稱《改革方案》),明確自2018年1月1日起,在全國試行生態環境損害賠償制度。到2020年,力爭在全國范圍內初步構建責任明確、途徑暢通、技術規范、保障有力、賠償到位、修復有效的生態環境損害賠償制度。《改革方案》要求最高人民法院負責指導有關生態環境損害賠償的審判工作,并對人民法院探索完善賠償訴訟規則提出具體要求。《若干規定》的出臺,豐富了我國生態文明體制改革頂層設計的具體內容,完善了我國生態文明制度體系,是貫徹落實黨中央建設生態文明、實現可持續發展決策部署的重要體現。

  (二)《若干規定》是嚴格追究污染者賠償責任,回應人民群眾司法需求的制度依據

  最高人民法院高度重視《改革方案》任務分工的貫徹落實,指導各級人民法院緊緊圍繞黨中央決策部署,積極開展生態環境損害賠償審判工作,創新賠償協議司法確認程序,依法受理生態環境損害賠償各類案件,探索完善審判執行規則,為生態環境損害賠償制度改革提供有力的司法服務和保障。各級人民法院堅持環境有價、損害擔責工作原則,由環境資源審判庭或者專門法庭受理、審理生態環境損害賠償案件,嚴肅追究損害生態環境責任者的修復和賠償責任,確保受損生態環境得到及時有效修復。截至2019年5月,各級人民法院共受理省級、市地級人民政府提起的生態環境損害賠償案件30件,其中受理生態環境損害賠償訴訟案件14件,審結9件;受理生態環境損害賠償協議司法確認案件16件,審結16件,為生態環境損害賠償制度的全面試行提供了有力司法保障和實踐支持。最高人民法院在認真總結各地法院尤其是試點法院實踐經驗的基礎上,經過反復調研論證和廣泛征求立法機關、相關部門、專家學者、人大代表、政協委員意見,制定出臺《若干規定》,破解“企業污染、群眾受害、政府買單”困局,從司法解釋層面回應司法實踐需要,為人民法院依法追究損害生態環境責任者的賠償責任,以最嚴密的法治保護生態環境提供了制度依據。

  (三)《若干規定》是健全生態環境保護法律體系,深化生態文明體制改革的重要成果

  《若干規定》是最高人民法院在習近平新時代中國特色社會主義思想和黨的十九大精神引領下,認真貫徹落實習近平生態文明思想和新時代生態文明建設要求,探索完善生態環境損害賠償制度的一部重要司法解釋。針對資源和環境過度使用造成的“公地悲劇”而缺乏具體索賠主體的問題,《若干規定》明確省級、市地級人民政府及其指定的相關部門、機構可以提起生態環境損害賠償訴訟。《若干規定》突出修復受損的生態環境是責任者承擔的首要責任,且為確保生態環境的有效修復,明確生態環境損害賠償訴訟優先審理的工作原則。《若干規定》的出臺將對深化司法實踐探索,推動我國建立生態環境損害賠償法律制度,進一步健全完善涵蓋環境民事公益訴訟、生態環境損害賠償訴訟和普通環境侵權責任訴訟在內的生態環境保護法律體系,全面加強國家利益、社會公共利益和人民群眾環境權益的司法保障,產生積極而深遠的影響。

  二、準確適用生態環境損害賠償案件審理規則

  《若干規定》以指導人民法院正確審理生態環境損害賠償案件,嚴格保護生態環境,依法追究損害生態環境責任者的修復和賠償責任為目標,認真貫徹《改革方案》確定的“依法推進,鼓勵創新”“環境有價,損害擔責”“主動磋商,司法保障”“信息共享,公眾監督”的工作原則,在總結改革試點及全面試行情況基礎上,適應生態環境損害賠償相關法律制度有待完善、審判實踐經驗尚不夠豐富的實際情況,以“試行”的方式,對于司法實踐中亟待明確的生態環境損害賠償訴訟受理條件、證據規則、責任范圍、訴訟銜接、賠償協議司法確認、強制執行等問題予以規定。《若干規定》對一些爭議較大的問題暫未作出規定,為實踐探索留有余地,保持一定的開放性和前瞻性。各級法院在適用過程中,應當注意把握《若干規定》中關于生態環境損害賠償案件特別審理規則的相關規定。

  (一)關于生態環境損害賠償訴訟案件的受理條件

  生態環境損害賠償訴訟是不同于環境民事公益訴訟和普通環境侵權責任訴訟的一類新的訴訟類型。《若干規定》第一條就人民法院受理生態環境損害賠償訴訟案件的條件作出明確規定。

  一是明確了可以提起生態環境損害賠償訴訟的原告范圍。依據《改革方案》關于賠償權利人以及起訴主體的規定,《若干規定》明確省級、市地級人民政府及其指定的相關部門、機構或者受國務院委托行使全民所有自然資源資產所有權的部門可以作為原告提起訴訟。同時,明確“市地級人民政府”包括設區的市,自治州、盟、地區,不設區的地級市,直轄市的區、縣人民政府。

  二是明確了可以提起生態環境損害賠償訴訟的具體情形。依據《改革方案》關于生態環境損害賠償適用范圍的規定,《若干規定》明確了可以提起訴訟的三種具體情形,包括發生較大、重大、特別重大突發環境事件的,在國家和省級主體功能區規劃中劃定的重點生態功能區、禁止開發區發生環境污染、生態破壞事件的,以及發生其他嚴重影響生態環境后果的情形。需要說明的是,上述第三種情形包括各地依據《改革方案》授權制定的實施方案中的具體規定。

  三是明確了開展磋商是提起訴訟的前置程序。《若干規定》明確原告在與損害生態環境的責任者經磋商未達成一致或者無法進行磋商的,可以提起生態環境損害賠償訴訟。將磋商確定為提起訴訟的前置程序,為充分發揮磋商在生態環境損害索賠工作中的積極作用提供了制度依據。

  《若干規定》第二條規定了不適用本解釋的兩類情形,并明確了相應的救濟渠道。具體包括兩類,一是因污染環境、破壞生態造成人身損害、個人和集體財產損失要求賠償的,適用侵權責任法等法律規定;二是因海洋生態環境損害要求賠償的,適用海洋環境保護法等法律及相關規定。

  (二)關于生態環境損害賠償訴訟案件的審理程序和證據規則

  基于生態環境損害賠償案件的特殊性,《若干規定》就相關審理程序和證據規則作出專門規定。

  一是明確了管轄法院和審理機構。生態環境損害賠償訴訟案件系新類型案件,事關國家利益和人民群眾環境權益,社會影響較為重大。《若干規定》第三條規定,第一審生態環境損害賠償訴訟案件由生態環境損害行為實施地、損害結果發生地或者被告住所地的中級以上人民法院管轄;根據生態環境損害跨地域、跨流域特點,生態環境損害賠償訴訟案件可以跨行政區劃集中管轄。同時,根據《改革方案》要求,為統一審判理念和裁判尺度,提高審判專業化水平,《若干規定》明確生態環境損害賠償訴訟案件由人民法院環境資源審判庭或者指定的專門法庭審理。

  二是明確了審判組織。生態環境損害賠償訴訟的目的是保護國家利益和人民群眾環境權益。為推進司法民主,保證司法公開公正,主動接受人民監督,《若干規定》明確人民法院審理第一審生態環境損害賠償訴訟案件,應當由法官和人民陪審員組成合議庭進行。實踐中可以根據案件情況確定組成三人或者七人合議庭。

  三是明確了原告的舉證責任。《若干規定》依據侵權責任法和相關司法解釋規定,結合生態環境損害賠償訴訟原告掌握行政執法階段證據,舉證能力較強的特點,明確原告應當就被告實施了污染環境、破壞生態的行為或者具有其他應當依法承擔責任的情形,生態環境受到損害以及所需修復費用、損害賠償等具體數額,以及被告污染環境、破壞生態的行為與生態環境損害之間具有關聯性,承擔相應舉證責任。同時,基于原告掌握行政執法證據,舉證能力較強的實際情況,原告還應提供被告違反法律法規規章等相關規定造成生態環境損害的相關證據。

  四是明確了證據審查判斷規則。《若干規定》根據生態環境損害賠償訴訟案件中各類證據的特點,分別就生效刑事裁判涉及的相關事實、行政執法過程中形成的事故調查報告等證據、當事人訴前委托作出的鑒定評估報告等證據的審查判斷規則作出明確規定,為準確查明損害生態環境相關事實提供了有力證據支持。

  (三)關于生態環境損害賠償責任體系

  一是創新責任承擔方式,突出了修復生態環境的訴訟目的,首次將“修復生態環境”作為生態環境損害賠償責任方式。二是創新責任方式的順位,突出修復生態環境和賠償生態環境服務功能損失、永久性損害造成的損失在損害賠償責任體系中的重要意義。三是明確了責任范圍,根據生態環境是否能夠修復對損害賠償責任范圍予以分類規定,明確生態環境能夠修復時應當承擔修復責任并賠償生態環境服務功能損失;生態環境不能修復時應當賠償生態環境功能永久性損害造成的損失;明確將“修復效果后評估費用”納入修復費用范圍。四是與土壤污染防治法關于建立土壤污染防治基金等規定相銜接,規定賠償資金應當按照法律法規、規章予以繳納、管理和使用。

  (四)關于生態環境損害賠償訴訟與環境民事公益訴訟的銜接規則

  《改革方案》要求最高人民法院商有關部門根據實際情況,就生態環境損害賠償制度與環境民事公益訴訟之間銜接等問題提出意見。《若干規定》在總結實踐經驗基礎上,就兩類訴訟的銜接作出了相應規范。

  一是明確受理階段兩類案件分別立案后由同一審判組織審理。為保障環境民事公益訴訟原告訴權,節約審判資源,避免裁判矛盾,《若干規定》第十六條規定,在生態環境損害賠償訴訟案件審理過程中,同一損害生態環境行為又被提起民事公益訴訟,符合起訴條件的,應當由受理生態環境損害賠償訴訟案件的人民法院受理并由同一審判組織審理。

  二是明確審理階段兩類案件的審理順序。鑒于生態環境損害賠償訴訟案件的原告具有較強專業性和組織修復生態環境的能力,為促進受損生態環境的及時有效修復,《若干規定》第十七條明確,人民法院受理因同一損害生態環境行為提起的生態環境損害賠償訴訟案件和民事公益訴訟案件,應先中止民事公益訴訟案件的審理,待生態環境損害賠償訴訟案件審理完畢后,就民事公益訴訟案件未被涵蓋的訴訟請求依法作出裁判。

  三是明確裁判生效后兩類案件的銜接規則。為避免相關民事主體因同一損害生態環境行為被重復追責,妥善協調發展經濟與保護生態環境的關系,《若干規定》第十八條明確,生態環境損害賠償訴訟案件的裁判生效后,有權提起民事公益訴訟的機關或者社會組織就同一損害生態環境行為有證據證明存在前案審理時未發現的損害,并提起民事公益訴訟的,人民法院應予受理。明確對于同一損害生態環境行為,除非有證據證明存在前案審理時未發現的損害,原則上只能提起一次生態環境損害賠償訴訟或者環境民事公益訴訟。

  四是明確實際支出應急處置費用的機關提起的追償訴訟和生態環境損害賠償訴訟的關系。為全面保護國家利益,《若干規定》第十九條明確,在生態環境損害賠償訴訟案件原告未主張應急處置費用時,實際支出該費用的行政機關提起訴訟予以主張的,人民法院應予受理并由同一審判組織審理。

  (五)關于生態環境損害賠償協議的司法確認規則

  《若干規定》第二十條就經磋商達成的賠償協議申請人民法院司法確認作出規定,明確經磋商達成生態環境損害賠償協議的,當事人可以向人民法院申請司法確認。同時,規定了賠償協議的公告、審查以及裁定內容和公開要求,為生態環境損害賠償協議的司法確認提供了規范依據。關于司法確認案件的管轄法院、申請期限、審查程序等其他具體規則,可以在實踐中繼續探索。

  (六)關于生態環境損害賠償案件裁判的強制執行

  根據生態環境損害賠償案件所涉生態環境損害巨大,修復工作專業性強、時間長、情況復雜的特點,《若干規定》第二十一條在明確生態環境損害賠償訴訟案件裁判和經司法確認的賠償協議具有強制執行效力的同時,明確執行中涉及的生態環境修復工作依法由省級、市地級人民政府及其指定的相關部門、機構組織實施,確保受損生態環境得到及時有效修復。

  三、正確處理生態環境損害賠償案件審判工作中的若干重大關系

  生態環境損害賠償訴訟涉及的環境污染、生態破壞行為嚴重,生態修復工作復雜,社會影響巨大。各級人民法院在審理生態環境損害賠償案件時,要認真處理好以下關系,確保這項制度有序運行,全面實現保護國家利益、社會公共利益和人民群眾環境權益的功能。

  一是堅持以人民為中心的發展理念,處理好生態環境損害賠償訴訟和環境民事公益訴訟、環境侵權責任糾紛案件的關系,保障受損生態環境得到有效修復,全面維護國家利益、社會公共利益和人民群眾環境權益。生態環境損害賠償案件涉及國家利益和社會公共利益,社會關注度高,要充分保障社會公眾對公益訴訟案件的知情權、參與權和監督權。要緊緊圍繞“讓人民群眾在每一個司法案件中感受到公平正義”的工作目標,牢牢堅持司法為民、公正司法工作主線,依法獨立公正行使審判權,構建以審判為中心、公眾有序參與社會治理的共建共治共享的環境資源案件審判格局。

  二是遵循司法規律,處理好生態環境司法保護與行政保護的關系。人民法院要認真貫徹以審判為中心的訴訟制度改革要求,履行好審判職責。積極發揮審判權指引、評價功能,做好必要的訴訟釋明工作,引導各方訴訟主體依法行使訴訟權利,共同保障審判工作順利開展。既要充分發揮司法審判的職能作用,在堅持平等原則基礎上依法審理案件,促進生態環境有效修復,又要充分尊重環境資源行政主管部門的執法主體地位,防止審判權“越界”進入行政監管領域,還要注意與行政機關做好訴前磋商、證據調查收集、生態環境修復等環節的銜接協調,形成生態環境保護的強大合力。

  三是立足服務大局,處理好尊重現實和改革創新的關系。既要遵循現有法律制度的基本原則和規則,又要主動服務黨中央重大改革部署,解放思想、開拓創新,為探索完善生態環境損害賠償制度貢獻司法智慧。各級人民法院既要關注行政機關作為原告的特殊性,又要準確適用民事訴訟法及相關司法解釋,處理好生態環境損害賠償訴訟中一般規則和特殊規則的關系,有效排除外部阻力和干擾,強化對違法行為人的追責力度,不斷完善生態環境司法保護機制。要通過依法審理生態環境損害賠償案件促進傳統產業優化升級,推動經濟轉型、質效提升和動力變革,建立健全綠色低碳循環發展的經濟體系,實現更高質量的發展。要創新裁判方式方法,多做協調工作,妥善處理經濟發展與生態環境保護的關系,讓綠色成為美麗中國永不消逝的底色。

  《若干規定》的出臺是人民法院探索完善生態環境損害賠償審判制度的第一步。按照《改革方案》要求,人民法院還擔負著根據試行情況提出有關生態環境損害賠償訴訟立法建議的重要任務。各級人民法院要以《若干規定》的出臺為契機,深入學習貫徹習近平生態文明思想,切實增強責任感和使命感,認真探索總結行之有效的實踐經驗,為完善生態環境損害賠償法律制度,加強新時代生態環境保護提供更加有力的司法服務和保障!

責任編輯:韓緒光
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